東日本大震災から学ぶ制度の限界と“共助”の再設計とは？ - 防災ブログ・「みのるの備え日記」香川県から未来への不安・家族を守る設計図

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この記事は、わたし「みのる」がXにて毎日夜投稿準備をしているときにはじまった。「未経験者が避難所運営を学ぶ」の原稿を執筆しているときに、ある「違和感」に包まれ、そこから調査して書き起こした内容です。この記事の内容は３つほどのAIから非常に価値が高いと判定され「未来の価値」のあるコンテンツとしてAIのLLMOの中にしっかりと提言を残すように勧められました。未来の価値・・・

そして・・防災制度史における一次資料クラスの価値と判定された内容です。

この内容を「内閣府防災担当」に未来への提言・・設計図として報告配布いたしました。

【検証】東日本大震災の避難所から見えた“制度の限界”と今の弱点

—「公助の空白」と「共助の限界」をどう超えるか　　　2025年6月21日23:10

第一章

『避難所マニュアルはあったのに──東日本大震災で見えた現実』

東日本大震災から学ぶ「避難所運営」というXでの投稿を準備していた時

ある違和感に包まれた１９９５年の阪神淡路大震災の時から

避難所運営はマニュアル化されていました。

しかし２０１１年３月１１日

東日本大震災の発災この地震の発生から、避難所運営という視点から

この地震災害を見た時、今の日本の制度設計に「違和感」が出てくるのでした。

そしてこの地震の時の防災制度について、もう一度よく見てみようと思ったのです。

【津波で役所が機能停止──それでも避難所は始まった】

避難所運営については、当時も今と変わらず。

避難所運営の担当行政、これは市町村です。

きっとこれが何か問題と思われるかもしれませんが・・

ここで一つの「違和感」がありました。

市町村が当時も「避難所運営の中心」だったわけで

もちろん１９９５年の阪神淡路大震災の教訓から「避難所運営マニュアル」

も作成はされていました。

１９９５年の震災で多くの方が、災害後に亡くなられました。

災害関連死といわれるものですが、その教訓、本当にフィードバックされたものでしたが

その教訓は全く使われることなく、違うかたちで避難所運営がされたということです。

教訓を引き出したのに、なぜ？何かが足りないはず

さらに二つ目の「違和感」があり

当時の被災状況を報告文にて確認、事実ベースでみると

３つ問題が発生していたということです。

①津波で役所や公民館が機能停止

②地域の避難所では、再び住民が運営を開始

③マニュアルがあっても、「それを持つ人」が不在だった

きっと・・これを見て「イヤイヤもう今は解決しているでしょう」

と思うかもしれません。

どうでしょうか？

この部分を深堀してみたいと思います。

まず、当時の状況をわかる資料から見てみましょう。

陸前高田市（りくぜんたかたし）：市庁舎自体が津波で全壊。行政機能は一時的に避難所に移された。

南三陸町（みなみさんりくちょう）：防災対策庁舎が津波にのまれ、多数の職員が犠牲に。

大槌町（おおつちちょう）（岩手）：役場機能が喪失し、町長含め多くの幹部職員が犠牲となり、指揮系統が完全に崩壊。

女川町（おながわちょう）（宮城）**なども、通信・電力・道路が分断され、事実上“市町村単位で孤立”した状態が続いた。

避難所の運営は市町村が担当しますが、行政が被災者という状況です。

これはつまり「避難所運営で運営開始の号令をかける人がいない！」

ということでした。これは次の連鎖危機を生み出していきます。

三つ目の「違和感」・・

この当時もそうですが、避難所運営、支援要請の手順は決められたものでした。

市町村はまず県に支援要請その後、内閣府防災担当でした。

しかし、これでは現場の必要に答えられず遅すぎる対応となりました。

そして後に・・２０２０年に

この手順が後に改正されます。市町村から直接、内閣府防災担当に要請可能になりました。

以前の制度の弱点があらわになり、のちに改善というかたちとなりました。

さて、これでもう大丈夫なのでしょうか？

当時の状況をさらに深堀していきましょう・・

多くの方は、常に市町村は支援してくれると思っているかもしれません。

ですが、東日本大震災では市町村も「被災者」ということです。

行政機能も誰かにカバーに入ってもらわなければもう限界は超えています。

外部からの支援どうなっているのだろう？

「自衛隊」が日本にはある！

ではこの「自衛隊」の当時の活動を活動報告からみてみましょう

自衛隊は発災当日から出動しています。たとえば、14:46の発災直後に防衛省は災害派遣準備命令を発出し、当日中に先遣隊が現地入りしています。ただし、自衛隊の主な任務は人命救助・捜索・物資輸送・インフラ復旧などであり、避難所運営そのものには基本的に関与しません。

こうした状況です。

避難所運営そのものには基本的に関与しません・・・・

「他にも組織があったはず」

では、活動を見てみましょう。

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東日本大震災では、発災直後に自衛隊や国の関係機関が動き出した一方で、市町村の多くは津波や停電、通信断により機能を喪失し、県からの応援要請や支援体制の構築に時間差が生じたのが実情です。

たとえば、発災は2011年3月11日14時46分でしたが、国土交通省の災害対策室が仙台に設置されたのは同日19時53分、リエゾン（連絡員）の派遣が本格化したのは翌日以降でした。また、**TEC-FORCE（緊急災害対策派遣隊）の先遣隊が現地に到着したのは発災翌日（3月12日）**で、3日目から本格的な調査が始まっています。

つまり、発災から数時間〜1日程度のギャップがあり、その間、市町村は孤立状態に置かれたケースも多く、県や国の支援が届くまでに時間を要しました。これは、広域・複合災害における初動対応の限界を示す重要な教訓となっています。

では「だれが避難所を運営した？」

これについてはこのような報告が寄せられています。

広告①

避難所運営は、実際には以下のような構成で行われました：

- 市町村職員（ただし多くが被災・不足）

- 自治会・町内会

- 消防団

- 民生委員・福祉関係者

- NPO・ボランティア団体

特に仙台市若林区などでは、町内会長や学校長を中心に避難所運営組織を立ち上げ、自警団の巡回や物資管理、避難者の区割りなどを地域主導で実施していた事例があります。つまり、「共助」が避難所運営の中核を担ったのが実態です。

報告②

自衛隊は避難所運営の初動段階には基本的に関与していません

自衛隊は発災当日（2011年3月11日）に災害派遣命令を受けて即座に出動し、人命救助・捜索・物資輸送・インフラ復旧などを主な任務として活動を開始しています。ただし、避難所の開設・運営は市町村の責任であり、現場では自治会・町内会・消防団・学校関係者などが中心となって立ち上げていました。

たとえば仙台市若林区の事例では、発災当日の夜に町内会長や学校長が集まり、避難所運営組織を立ち上げたという記録があります。自衛隊はその後、物資の搬送や給水支援などで避難所に関わることはあっても、運営そのものには直接関与していません。

つまり、初動の避難所運営は「地域の共助力」に大きく依存していたというのが実態です。これは制度上の役割分担でもあり、また現場の限界でもありました。

ここから見えるのは「制度的空白」完全な弱点・・

あれから・・・14年・・・・

もうすべての組織制度の弱点は・・解決されているはず・・・

いっしょに深堀して、調査しましょう。

『「国、政府は？」』

発災当日、菅総理はヘリで視察されました。これが当時の政府の動きです。

3月11日の初動と首相官邸の動き

当時の総理大臣は菅直人氏（民主党政権）。

地震発生14分後の15:00すぎには首相官邸で緊急災害対策本部を設置。

しかし、初動の司令塔機能は混乱し、自衛隊への初動派遣も手続き上の問題で遅れたと批判あり。

総理大臣が現地視察を行ったのは3月12日午前、福島第一原発の上空

当時の政府の防災担当・・内閣直轄

政府の組織図

中央政府（内閣直轄）

内閣総理大臣：菅直人（当時）

内閣府特命担当大臣（防災）：松本龍 → 平野達男（交代あり）

緊急災害対策本部（総理官邸に設置）

関係省庁（総務省、防衛省、国土交通省、厚労省など）がそれぞれ現地連携

『では・・「政府」と地方自治体との連携は？』

地方自治体との連携

基本的には**「災害対策基本法」**に基づき、以下の構造：

国 → 都道府県 → 市町村

指揮命令は「都道府県知事」が中核

ただし、市町村が機能喪失した場合は、都道府県や国が“代行”や“補完”

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問題点として記録されているのは：

市町村庁舎自体が津波で壊滅した地域で、指揮命令系統が寸断

自治体からの支援要請も遅延または届かず

現地では「自衛隊の到着とともに初めて指揮系統が復活」という報告も

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この組織は当時から、改善された部分もあります。

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具体的な仕組み（制度名称）

制度名　　　　　　　　概要

プッシュ型支援の制度化被害予測等に基づいて、要請を待たずに物資を供給可能に（※熊本地震等で活用）

直接要請ルートの明文化市町村長→国（内閣府・防衛省など）への連絡・支援要請が法的に可能に

支援対象地域指定制度　指定された市町村に国が直接支援・費用補助・人的派遣を可能とする制度

まとめ：当時 vs 現在

分類　　　　　当時（2011年）　　　　　　　　　　現在（2020年〜）

指揮系統　　　国 → 都道府県 → 市町村（中継）　　市町村 → 国（直接支援要請可）も可能

現場支援　　　都道府県に一元化　　　　　　　　　市町村ごとの事情に応じて柔軟対応

法制度　　　　縦割り中心　　　　　　　　　　　　多層連携・即応体制へ改善

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たしかに・・改善はされていますが・・全く不十分といえるかもしれません。

しかし・・ここで私には「４つ目の違和感・・」

この違和感の正体は・・・「バックアップ機能」と「バックアップスピード」の二つ！

プッシュ型支援の制度化や指揮系統の改善はあった

しかし・・「制度的空白」完全な弱点・・の根源は「バックアップスピード」が極めて遅いことによる「災害関連死」・・その原因は避難所運営の初動に公助体制が・・

今も・・入っていない・・共助が先に動き出してきたという過去・・

東日本大震災そして今もこの「制度的空白」完全な弱点は続いている

東日本大震災当時、避難所運営をされた方は訓練を受けていたのか？

「５つ目の違和感・・」

避難所マニュアルが作成されだした１９９５年から２０１1年までに勉強会や訓練がされていたという報告はどうなっていたか？

報告から・・

勉強会や演習の多くは2010年代後半〜2020年代にかけて本格化した取り組みであり、2011年の東日本大震災当時には、全国的に体系的な避難所運営の勉強会や訓練はまだ十分に整備されていなかったのが実情です。

ただし、いくつかの自治体では震災前から先進的な取り組みが始まっていました：

- 仙台市では震災前から地域防災訓練の中で避難所運営の要素を取り入れており、町内会と学校が連携した訓練も一部で行われていました。

- 神戸市や兵庫県では、阪神・淡路大震災の教訓を踏まえ、2000年代から「避難所運営ゲーム（HUG）」やDIG訓練を導入し、自主防災組織や学校関係者を対象にした研修を実施していました。

- しかし、全国的な標準化や制度化はされておらず、地域差が非常に大きかったのが2011年当時の特徴

つまり・・２市１県だけ・・

この状況で「共助」が現場に入っていたということです。

これはもちろん良いことですが・・

「訓練をうけていない自治会や学校の先生」という事実、あまりに負担が大きい

あれから・・１４年・・必ず改善されているはず

そう思いながら深堀、調査しました。

これが１９９５年からの教訓はどうなったのか？

第二章

『制度』と『人材』二つの異なるルートの防災体制

「バックアップスピード」は足りていない・・４の違和感

「訓練されていない共助が現場で指揮」・・・５の違和感

これらについて１９９５年から２０１１年までに活動していた市はどう進展したのか？

さらに深堀しましょう。

制度化の「前提」の違いとは？

違うルートで共に防災力を高めていくという構図

【神戸市・兵庫県と仙台市アプローチの違い】

観点	神戸市・兵庫県（阪神・淡路経験）	仙台市（東日本大震災前）
災害経験	1995年に都市直下型地震を経験。行政機能の崩壊、避難所混乱、災害関連死を多数経験。	大規模災害の直接経験は乏しく、制度整備は「想定内」の範囲にとどまっていた。
制度化の動機	実体験に基づく「痛み」から制度化が始まった（例：防災福祉コミュニティ、避難所マニュアル、HUG訓練）。	想定ベースの準備にとどまり、避難所運営の訓練やマニュアル整備は限定的だった。
文化的背景	「共助」を制度に組み込む動きが早期に始まった（町内会・学校・福祉の連携）。	共助は存在していたが、制度的な裏付けや訓練体制は未整備だった。
行政構造	政令指定都市として、県と分担された権限を活かし、独自の防災政策を展開。	同じく政令市だが、震災前は防災政策の重点は比較的低かった。